Бюрократия как социальный паразит

В классовом обществе все привилегированные классы, социальные группы и слои в силу самого факта своей привилегированности оказываются классами, группами и слоями общественно паразитическими — и речь может идти лишь об их большей или меньшей паразитичности, о соотношением между размером их общественной полезности и общественной же паразитичности.

Поскольку одним из обязательных и неизбежных принципов функционирования бюрократической машины является ее иерархичность, то по мере разрастания бюрократического аппарата бюрократические верхи неизбежно стремятся переложить как можно больше работы на бюрократические низы, то есть максимизировать свою собственную паразитичность. А поскольку бюрократический дух есть дух казенной привилегии, бюрократические низы, в свою очередь, стараются отыграться на тех, кто к бюрократии не принадлежит, то есть на тех, кем бюрократия управляет.

Отчасти это, конечно, связано с тем, что правящие классы склонны — вполне сознательно — перекладывать вину за все социальные неурядицы именно на управленцев, на бюрократию, снимая таким образом вину с себя[6] (а сама бюрократия точно так же традиционно направляет любое социальное недовольство на низы бюрократического аппарата, что в конечном итоге позволяет подменять любую социальную — а часто даже и политическую — реформу административными преобразованиями). Но в основном это связано с накопленным за несколько тысячелетий опытом человечества, который свидетельствует: правящие классы – собственники средств производства — могут управлять хорошо, или плохо, или не управлять совсем (если перекладывают функцию управления именно на бюрократов, на менеджеров), но бюрократия, не являясь собственником средств производства и потому не заинтересованная непосредственно в результатах управления, управлять хорошо не может.

Бюрократия есть порождение не только общественного разделения труда, но и другого объективного фактора — несовершенства общественного устройства. Поэтому бюрократия сама есть несовершенное общественное устройство. Однако от бюрократа требуют совершенных (идеальных, качественных) решений — подобно тому, как от крестьянина требуют качественных продуктов, а от рабочего — качественных деталей. Не будучи прямо заинтересован в этом и имея возможность, в отличие от прямого производителя, размазать ответственность по иерархии, бюрократ, естественно, и не может, и не будет принимать требуемых от него решений.

Проделанная Л. Питером работа, собственно, выявила следующий удивительный факт: чиновничество является единственной социальной группой (помимо, возможно, духовенства), которая, если ее предоставить самой себе и не оказывать на нее корригирующего давления извне, стремится утвердить в качестве основы своей деятельности некомпетентность.

Поэтому единственным серьезным механизмом улучшения функционирования бюрократии является репрессия. Если исключить революцию как генерализованную репрессию по отношению к предшествующей бюрократии (то есть как справедливое возмездие), то такую репрессию может осуществить только реальный собственник средств производства, которому служит бюрократия. Собственник может обнаружить, что бюрократия функционирует неэффективно — и пойти по пути кадровых замен (увольнений без содержания, или даже с предъявлением претензий по суду, или даже сопряженных с наказанием), общего сокращения численности бюрократии или даже по пути устройства генеральной чистки бюрократических рядов. Но так может поступить только сила извне, сама бюрократия к чистке своих рядов неспособна[23], поскольку, как давно известно, является корпорацией и, следовательно, связана корпоративной моралью. О неизбежном корпоративизме бюрократии писал еще Маркс[24].

Как известно, еще Троцкий предсказывал, что если советские бюрократы захотят передавать свой статус и свои привилегии по наследству, им придется отказаться от марксизма и превратиться из управленцев в частных собственников средств производства[30]. Так и произошло, естественно.

Наша, отечественная коррупция, таким образом — естественное явление. И она неустранима, поскольку напрямую связана с тем, из какого социального слоя и каким путем сформировался существующий правящий класс. Вернее, она устранима только вместе с этим правящим классом.

4 ноября 2001 — 27 ноября 2006

[2] См.: Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. М., 1989, с. 12—17.

[3] Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990, с. 71.

[4] Толковый словарь живого великорусского языка Владимира Даля. Т. 1. СПб.—М., 1880, с. 158.

[7] Маркс К. и Энгельс Ф. Сочинения. Т. 1. М., 1955, с. 271—272.

[8] См.: Восленский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. L., 1985, с. 154—156, 503.

[9] Паркинсон С.Н. Указ. соч., с. 182.

[10]Маркс К. и Энгельс Ф. Сочинения. Т. 1, с. 272.

[11] Питер Л.Д. Принцип Питера, или Почему дела идут вкривь и вкось. М., 1990, с. 163—167.

[13] Восленский М.С. Указ. соч., с. 281—343, 499—524.

[15] Веблен Т. Теория праздного класса. М., 1984, с. 349.

[17] Маркс К. и Энгельс Ф. Сочинения. Т. 1, с. 271.

[19] Питер Л.Д. Указ. соч., с. 49.

[21] Там же, с. 60, 111, 61.

[22] Мандел Э. Власть и деньги. М., 1992, с. 158. Разумеется, понятие экономической эффективности или неэффективности привязано здесь к нормам индустриального способа производства и даже более того — капитализма (чем выше прибыль, тем больше экономическая эффективность). Если же мы откажемся от прибыли как от основного критерия экономической эффективности, вопрос отпадет сам собой.

[24] Маркс К. и Энгельс Ф. Сочинения. Т. 1, с. 269—271.

[25] Большое число свидетельств на эту тему собрал Антон Антонов-Овсеенко. См.: Антонов-Овсеенко А.В. Портрет тирана. NY., 1980.

[27] Веблен Т. Указ. соч., с. 87.

[28] Восленский М.С. Указ. соч., с. 159.

[30] См., например: Троцкий Л.Д. Преданная революция. М., 1991, с. 210—211.

[31] Восленский М.С. Указ. соч., с. 188—190.

[33] Питер Л. Указ. соч., с. 112—113.

В российской политической науке прошлого и настоящего, независимо от идейных и политических ориентации, проявляется постоянный научный интерес к изучению проблем бюрократии. Изучение феномена бюрократии как социально-политического явления всегда было связано с многочисленными сложностями, прежде всего аморфностью самого понятия, так как существуют десятки различных, подчас противоречащих друг другу определений бюрократии. За полтора столетия с момента появления первых работ, специальным объектом исследования которых стала бюрократия, было опубликовано значительное количество трудов.

Как всякое социальное явление, бюрократия имеет как внешние, так и внутренние причины развития. К внешним причинам проявления бюрократии относятся: во-первых, специфика российского государства, те традиции и особенности, которые находились в его основе; во-вторых, политический режим, который может носить и демократический, и авторитарный характер; в-третьих, особенности эволюции политической элиты и высшего слоя бюрократии. К внутренним причинам формирования бюрократического управления следует отнести: во-первых, традиции и особенности генезиса слоя чиновничества; во-вторых, степень развития общей культуры общества, в частности политической культуры; в-третьих, логику развертывания самой политической системы в обществе.

В связи с этим суть бюрократии выражается в игнорировании некоторыми органами исполнительной власти воли членов общества, пренебрежении общественными интересами, преследовании должностными лицами целей, не совпадающих с целями, интересами, потребностями, широких слоев населения, общества в целом. Бюрократия характеризуется исключительно как способ управления, негативная форма проявления служебной, должностной деятельности органов исполнительной власти. Отличительными характеристиками бюрократии выступают: непубличность, обезличенность, иерархичность.

В идеальном случае теориям, анализирующим бюрократию, необходимо соответствовать целому ряду критериев: во-первых, необходимо адекватно описывать данные явления, выделяя их из ряда близких явлений; во-вторых, предлагать некие нормативные стандарты, условия и параметры эффективности бюрократии; в-третьих, каждая теория предполагает объясняющую функцию.

Современная политология по-разному, оценивает бюрократические изменения и причины, их порождающие. Проблемы бюрократических отклонений рассматриваются широко и связаны с множеством причин: структурой бюрократии, принципами ее деятельности, статусными и экономическими интересами, связью со средой, типом режима.

Вопросы бюрократизма, бюрократических патологий характерны для всех политических режимов России, но условия и формы их проявления не являются одинаковыми для всех режимов. Бюрократический тип правления является следствием иерархически-целевого развития общества в противовес саморазвитию и самоорганизации, но не в их единстве, хотя и порождается он факторами как внешнего, так и внутреннего свойства. В бюрократии видят силу, угрожающую демократии, а часто и противостоящую ей.

- иерархии внутри бюрократической организации, объединяющей, связывающей и контролирующей ее;

- постоянным конфликтом между владельцами собственности, правительственным контролем сверху;

- непосредственной нравственной и умственной культурой чиновника, которая должна служить духовным противовесом сознания и деятельности.

Все многообразие трактовок бюрократии можно свести к основным типам: веберовской, марксистской, а также имперской модели бюрократии. Хронологически необходимо начать с концепции Карла Маркса. Уже в ранних работах он подверг критике высокомерие и корыстные намерения бюрократического чиновничества, показал противоположность, враждебность интересов бюрократии как особого социального слоя, отдельных бюрократов общественным интересам.

К. Маркс достаточно точно обозначил негативные черты бюрократии, среди которых он выделял подмену общественного интереса частным интересам власти и конкретного чиновника, то есть присвоение государства чиновничеством, неспособность бюрократии решать подлинные проблемы развития общества. Он раскрывает действующий в бюрократическом мире закон иерархии, согласно которому, верхи все знают лучше, а низшие власти доверяют бюрократическому аппарату.

Чиновник, по мнению К. Маркса, государственный интерес низводит до уровня своего личного дела, так что все остальные оказываются устраненными от участия в государственной жизни. Бюрократия образует особую корпорацию, замкнутое общество в государстве, именно поэтому она по своей сущности представляет мнимое государство наряду с реальным.

Бюрократия должна защищать всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы спасти особенности всеобщего интереса. В основе бюрократии лежит предопределяемое бюрократическими интересами стремление верхов подчинить функционирование государства укреплению и сохранению своего господствующего привилегированного положения. В бюрократии тождество государственного интереса и особой частной цели выражено в такой форме, что государственный интерес низводится до особой частной цели. В силу того, что государство и его основные структуры обюрокрачиваются, чиновники превращаются в бюрократов, для которых государственная цель обращается в их личную цель.

Всякое государство в той или иной степени идеализирует чиновника, распространяет и поддерживает представление о нем как об идеальном гражданине и необходимом элементе решения социальных и политических проблем. Бюрократическое отношение порождает политическое суеверие - обожествление существующего государства, правительства, аппарата власти и управления. Любая система управления обычно стремится исключить себя из числа причин социального неблагополучия. Власть всегда пытается снять с себя вину за социальные противоречия и конфликты и возложить ее на общество или другие социальные силы.

Наиболее разработанной и составившей фундамент современного понимания проблемы, была веберовская концепция. М. Вебер придерживался принципиально противоположного взгляда на бюрократию, он разработал концепцию рациональной бюрократии как основы современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной, при которой обычному рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую невозможно; сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны. Исход дел решали не права человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость. По М. Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим чертам:

- компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

- иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

- вся формальная внутриорганизационная деятельность осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

- все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, то есть быть компетентны не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Бюрократия, как считал М Вебер, это форма управления, отличная от других форм - демократии, тоталитаризма, авторитаризма. В целом она является прогрессивной технологией, позволяющей значительно рационализировать процесс управления и повысить эффективность организации. Бюрократическая модель означает, что работники должны действовать не как частные, а как формальные лица, наделенные определенными правами и ответственностью.

Основу власти бюрократии образует, прежде всего, присвоение чиновниками должностей и связанных с ними привилегий и экономических преимуществ, но развитие тенденции к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера и трансформацию бюрократии в децентрализованное сословное господство, которое уже не является бюрократическим.

По мнению М. Вебера, наиболее чистый тип легального господства осуществляется бюрократическим управленческим аппаратом, который состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами: они лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей; организованы в четко установленную иерархию должностей; каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий; чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения; кандидаты на замещение должности отбираются на основании их специальной квалификации на конкурсной основе по прохождению экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего специализированного образования; чиновники назначаются на должность, а не избираются; вознаграждением служит постоянное денежное жалование с правом на пенсию; должность рассматривается как единственный или, по крайней мере, основной род занятий занимающего ее лица; существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами; чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность.

Повсеместное распространение бюрократии в государственном аппарате вызвано, прежде всего тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Точность, надежность, безличность, дисциплина, постоянство управленческого процесса, единоначалие, специализация - всё это, достигает наивысшего развития в бюрократической организации. Кроме того, бюрократическая организация наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе.

Власть бюрократического аппарата основывается на знании, которым он обладает. Оно включает: во-первых, специальные навыки в самом широком смысле слова, полученные в ходе профессиональной подготовки; во-вторых, чиновник владеет официальной информацией, которая может быть получена только по административным каналам. Деятельность чиновников может контролироваться в таком случае лишь при наличии независимых от бюрократического аппарата источников информации.

Власть бюрократии также основана на широком использовании чиновниками понятия служебной тайны, когда доступ к той или иной информации жестко ограничивается, нередко с целью избежать контроля извне. Манипулирование находящимися в их распоряжении данными позволяло администраторам оказывать существенное влияние на принятие политических решений. Следовательно, специальная подготовка чиновников и их монополия на владение некоторыми видами информации позволяют бюрократии под видом административной беспристрастности фактически определять направление государственной политики.

Бюрократия в буржуазном обществе, по мнению М. Вебера, способна превратиться в практически неконтролируемую обществом группу с особым статусом. Это, в свою очередь, может вызвать конфликт между нею и институтами буржуазной демократии. Хотя от М. Вебера идет представление о бюрократии в обществах докапиталистического типа, не обладающей столь рациональными основаниями, но все равно выполняющей полезную и необходимую обществу управленческую функцию. По мнению М. Вебераполитика - это совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних над другими, господство не только и не столько как прямое насилие, а как деятельность, связанную с организационным аспектом господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого, что необходимо не только для людей сферы управления, которые непосредственно реализуют господство, но для всех членов общества.

Источник роста бюрократии в политической, экономической, научной, культурной сферах жизни общества, М. Вебер видел в процессах социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе, сопровождавшихся отделением производителя от используемых средств производства, большинства видов продуктивной деятельности. Сфера бюрократии расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, растущей взаимозависимостью различных областей политики и экономики. Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества внешнеполитических интересов.

Идеальный вариант бюрократии по М. Веберу, соединяет в себе следующие качества: разделение труда, которое обусловлено усложнением общества и государства; порядок подчинения, который является иерархией ниже и вышестоящих лиц, находящихся на службе у общества и государства; публичный офис (канцелярия или бюро) - наличие документов, регламентирующих условия деятельности всех составляющих властные структуры; официальная процедура подготовки должностных лиц в социальной организации; штатные служащие, занимающие свою должность в согласии с их профессией; правила и процедуры, регулирующие режим работы чиновников и организации; необходимость следовать установленным правилам и процедурам.

Веберовский вариант осмысления социальной роли прошлого и настоящего бюрократа является более универсальным. Проблема профессиональных чиновников стоит в ряду рациональной бюрократии. Вопрос правящего класса или слоя вполне соответствует традиционным формам, тем более что М. Вебер выступает за признание смешанных форм политического господства, в частности за различные варианты бюрократического типа управления и характерные для современной политической жизни. Однако, необходимо отметить, что модель бюрократии М. Вебера является идеальной, в мире нет ни одной реальной организации, которая бы полностью соответствовала ее характеристикам.

Представления М. Вебера были развиты Т. Парсонсом и С. Эйзенштадтом, которые в возникновении бюрократического механизма рассматривали определенную эволюционную универсалию, неизбежный и необходимый конструктивный сдвиг на пути развития общественных систем. Они постепенно отходят от рациональной модели бюрократии и обращаются к исследованию ценностной составляющей деятельности бюрократической организации, в которой поиск условий эффективности осуществляется в области неформальных отношений внутри самих организаций и во взаимодействии с социальной средой.

В американской науке аналогичную парадигму развивал В. Вильсон. Властвующие структуры, по его мнению, выполняют две базовые функции: во-первых, политическую, которая состоит в выработке общих направлений и законов; во-вторых, административную, которая является приложением этих общих направлений и законов к конкретным индивидам и ситуациям. Первая функция осуществляется политическими руководителями, а вторая - государственными служащими (администраторами).

Английский философ и экономист Дж. Милль противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположных типа политической системы. Несмотря на преимущества опыта и четко установленных правил, бюрократия уступала парламентской демократии в том, что касалось возможностей проявления индивидуальной инициативы, так как рутинный характер бюрократического управления препятствовал развитию качеств выдающейся личности. По мнению Дж. Милля, лишь в условиях демократической системы существовали возможности для выдвижения способных государственных деятелей. Происхождение бюрократии, ее роль в политической системе и классовая сущность, возникает как орудие буржуазии, заменяющее феодальные привилегии на централизованную и упорядоченную систему власти, с эволюцией капитализма бюрократия становится служанкой буржуазии и лишается самостоятельности, в условиях парламентской республики бюрократия при всем стремлении к самовластию является орудием в руках господствующего класса, и социальная революция обречена на крушение, если она преобразовывает лишь политическую элиту, оставляя нетронутой ее базис.

Азиатская форма возникла как своеобразное продолжение и дополнение родовых отношений. Общественные отношения в этом случае тесно переплетаются с естественными, нередко выступая как подчиненный элемент. В свою очередь европейская форма социальности появляется и эволюционирует в направлении противовеса естественным отношениям, разрушая и вытесняя их. С возникновением государственности, отношения существуют самостоятельно, поэтому различается логика становления и развития двух типов государственности. Азиатская (восточная) государственность возникала из системы естественных отношений как их продолжение, европейская - в процессе разрушения и замещения таких отношений.

При азиатской форме правления, азиатском способе производства государство если и не поглощает полностью общество, то, по меньшей мере, становится сильнее общества, потому что коллективным трудом управляют государственные служащие. По мнению Р. Арона, когда управление возлагается только на государство, общество однородно и в то же время иерархизировано. Социальные группы различаются по образу жизни, но ни одна из них не обладает собственной властью, так как все они - составные части государственной структуры. Если государство является единственным управляющим коллективным трудом, то привилегированными оказываются лица, так или иначе связанные с государством или представляющие его интересы, т.е. преимущественно государственная бюрократия. Бюрократия -это наиболее привилегированный слой при азиатском способе общественной-жизни, в таком обществе противоречия есть, но без классовой борьбы в западном понимании.

В обществах восточного типа образ жизни, структура и уровни доходов различаются по группам, но ни одна из групп не имеет необходимой автономии, следовательно, не противопоставляет себя другим. При восточной форме правления нет классов, но есть бюрократическая и государственная иерархия. Политическая власть абсолютна и неделима, носитель верховной власти провозглашает свою приверженность определенной религии или идеологии, опираясь при этом на бюрократию.

Имперская модель, представляла образец государственной службы, где государство если и не поглощает полностью общество, то, по меньшей мере, становится сильнее общества, потому что коллективным трудом управляют государственные служащие.

Поскольку одним из обязательных и неизбежных принципов функционирования бюрократической машины является ее иерархичность, то по мере разрастания бюрократического аппарата бюрократические верхи неизбежно стремятся переложить как можно больше работы на бюрократические низы, то есть максимизировать свою собственную паразитичность. А поскольку бюрократический дух есть дух казенной привилегии, бюрократические низы, в свою очередь, стараются отыграться на тех, кто к бюрократии не принадлежит, то есть на тех, кем бюрократия управляет.

Отчасти это, конечно, связано с тем, что правящие классы склонны — вполне сознательно — перекладывать вину за все социальные неурядицы именно на управленцев, на бюрократию, снимая таким образом вину с себя[6] (а сама бюрократия точно так же традиционно направляет любое социальное недовольство на низы бюрократического аппарата, что в конечном итоге позволяет подменять любую социальную — а часто даже и политическую — реформу административными преобразованиями). Но в основном это связано с накопленным за несколько тысячелетий опытом человечества, который свидетельствует: правящие классы — собственники средств производства — могут управлять хорошо, или плохо, или не управлять совсем (если перекладывают функцию управления именно на бюрократов, на менеджеров), но бюрократия, не являясь собственником средств производства и потому не заинтересованная непосредственно в результатах управления, управлять хорошо не может.

Бюрократия есть порождение не только общественного разделения труда, но и другого объективного фактора — несовершенства общественного устройства. Поэтому бюрократия сама есть несовершенное общественное устройство. Однако от бюрократа требуют совершенных (идеальных, качественных) решений — подобно тому, как от крестьянина требуют качественных продуктов, а от рабочего — качественных деталей. Не будучи прямо заинтересован в этом и имея возможность, в отличие от прямого производителя, размазать ответственность по иерархии, бюрократ, естественно, и не может, и не будет принимать требуемых от него решений.

Общественная неэффективность бюрократии неустранима, поскольку бюрократия неизбежно — в силу неустранимости иерархии — порождает внутри себя ложное сознание и ложную картину мира. Причину этого объяснил еще Маркс:

Поэтому единственным серьезным механизмом улучшения функционирования бюрократии является репрессия. Если исключить революцию как генерализованную репрессию по отношению к предшествующей бюрократии (то есть как справедливое возмездие), то такую репрессию может осуществить только реальный собственник средств производства, которому служит бюрократия. Собственник может обнаружить, что бюрократия функционирует неэффективно — и пойти по пути кадровых замен (увольнений без содержания, или даже с предъявлением претензий по суду, или даже сопряженных с наказанием), общего сокращения численности бюрократии или даже по пути устройства генеральной чистки бюрократических рядов. Но так может поступить только сила извне, сама бюрократия к чистке своих рядов неспособна[23], поскольку, как давно известно, является корпорацией и, следовательно, связана корпоративной моралью. О неизбежном корпоративизме бюрократии писал еще Маркс[24].

Бюрократия - сложный социальный феномен. С точки зрения выполняемых ею общественных функций она неотделима от процесса государственного управления. В научном словаре и политической практике понятие "бюрократия" (букв, власть конторы, господство аппарата управления; франц. bureau - канцелярия, зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий, и греч. kratos - власть, господство) - синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Различные типы общества порождают свои специфические "модели" бюрократии, различающиеся: 1) по весу бюрократии в обществе; 2) но характеру и способам решения государственных задач; 3) по взаимоотношению бюрократии с политической элитой и политическими лидерами.

Современная наука выделяет два основных типа бюрократии: 1) имперскую (традиционную) бюрократию как исторически первый тип бюрократии, возникший в азиатских империях (в средневековом Китае), где главной опорой социального порядка являлась вера в авторитет традиций, обязательных для исполнения всеми членами общества, в том числе и для власти;

2) рационально-легальную бюрократию, возникающую при переходе от традиционного общества к индустриальному.

Отношение к бюрократии как к особому социальному слою в обществе всегда отличалось крайней противоречивостью. Так, К. Маркс как последовательный антигосударственник, изначально отрицал какие-либо положительные стороны в современной ему бюрократической системе государственного управления, считал бюрократию "организмом-паразитом", не способным выступать в роли выразителя всеобщих интересов. Однако такая крайняя точка зрения вызывала серьезные возражения, поскольку не давала ответа на простой вопрос, почему бюрократический государственный аппарат продолжает успешно функционировать во всех развитых странах.

Исторически современная рациональная бюрократия явилась тем социальным образованием, господство которого в отличие от всех прежних типов управления опиралось не на происхождение и имущественное положение, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Совершенно очевидно, что рационально организованная бюрократия, положившая начало новым принципам управления, является одним из важнейших социальных изобретений современной цивилизации1. По мнению одного из теоретиков менеджмента П. Друкера, успех любой современной нации на 80% определяется эффективностью управления.

Функция бюрократии необходима для любой политической системы, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя лиц, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которых воля властвующей элиты осталась бы простым намерением.

Любое государство, как мы отмечали ранее, есть прежде всего политическая общность, составляющими элементами которой являются территория, население и государственная власть. Государственная власть, в свою очередь, имеет по крайней мере две основные функции: посредническую (регулирующую отношения господства и подчинения между политической элитой и остальной частью общества, равно как и отношения между различными сословиями и группами) и функцию управления. В конечном счете политическая власть в обществе осуществляется политической элитой, представляющей собой относительно организованное меньшинство и принимающей в рамках данной политической системы на основе своей гегемонии главные решения, отдающей приказы и контролирующей их выполнение. Однако свою власть в государстве политическая элита осуществляет не непосредственно, а использует для этого бюрократический аппарат управления. Если учесть к тому же, что в повседневной жизни господство - это в первую очередь управление, то становится очевидной та исключительная роль, которую играет бюрократия как функция и орган государственного управления в политической системе любого общества.

Обладая иерархической структурой и более или менее высокой квалификацией для выполнения своих функций, бюрократия обладает и бесспорной административной властью. Ее положение в обществе в связи с этим, как правило, более стабильно, чем положение политической элиты. Стремясь стать воплощением всеобщих интересов общества, она вырабатывает на практике свои собственные корпоративные интересы. Имея же возможности реализовать эти интересы при помощи осуществляемого ею повседневного контроля за ведением государственных дел, хорошо организованная и сильная бюрократия может приобрести самостоятельность и встать над обществом, подчинив его своему диктату. В этом смысле государственная бюрократия, унаследовавшая систему властных отношений, может представлять одну из главных угроз гражданскому обществу, поскольку существенно ограничивает участие масс в политической жизни2. Учитывая это обстоятельство, многие исследователи квалифицируют бюрократию как "необходимое зло": без нее невозможно сколько-нибудь эффективное управление, однако именно она существенно ограничивает возможности масс влиять на функционирование политической системы, усиливая политическое отчуждение в обществе.

Систематическое изложение концепция бюрократии как специфической формы организации современного общества получила у М. Вебера, считавшего бюрократическую рациональность воплощением рациональности самого капиталистического производства.

Согласно разработанной Вебером "рациональной" модели бюрократии, бюрократической организации свойственны:

- эффективность,которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации, что в свою очередь дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях;
- строгая иерархизация власти,позволяющая вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль за выполнением задания нижестоящими сотрудниками и т.д.;
- формально установленная и четко зафиксированная система правил,обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок;
- безличность административной деятельности,в рамках которой каждый функционер организации выступает не как индивид, а как носитель социальной власти, представитель определенной должности.

В то же время Вебер указывал и на негативные стороны развития бюрократии, приводящие к подавлению индивидуальности, видя в "деперсонализации" индивидов в бюрократических организациях прямую угрозу демократии.

С понятием "бюрократия" непосредственно связано понятие "бюрократизм" - хотя они часто и совпадают, но не тождественны. С точки зрения сущностного определения явления бюрократизм означает ненормальность и болезнь системы управления. Его основными признаками являются:

- перенос функционерами бюрократической организации акцента с целей организации на ее средства,в результате чего средства (иерархия власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т.д.) превращаются в самоцель;
- раздутый, запутанный аппарат управления и бумажный стиль работы;
- подмена закона инструкциями под видом конкретизации закона;
- чрезмерная мелочная регламентация и формализм в выполнении обязанностей, произвол и коррупция в аппарате;
- повиновение, превращающееся в верноподданничество к власть предержащим.

Все это подрывает авторитет власти, государства и его аппарата.

Современный исследователь бюрократии А. В. Оболонский выделяет несколько причин, способствующих перерождению бюрократической организации и порождающих бюрократизм как социальное явление. В качестве социально-политической основы бюрократизма ученый называет реально существующую опасность отрыва аппарата управления от общества, "в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески поддерживает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами. Другой основой для развития бюрократизма является присущий любой бюрократической организации антидемократизм, который возникает "из мнимой монополии чиновников на компетентность, оставляющей за "простыми" людьми лишь роль просителей, ходатаев".. Наконец, в организационно-техническом плане бюрократическая модель управления также может порождать бюрократизм, когда по разным причинам основная задача чиновника - "обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил" превращается в самоцель, в результате чего происходит канцелярская подмена содержания формой.

Исторически бюрократия, как и бюрократизм, возникает вместе с возникновением государства. По большей части рост влияния бюрократии в жизни общества объясняется объективными причинами и связан прежде всего со специфическими особенностями работы органов власти. К ним следует в первую очередь отнести: разрастание и усложнение функций государственного аппарата, владение техникой административной работы, обладание информацией и документацией, возможности составления и интерпретации государственных решений и актов, ведения переписки с населением и т.д. Все это делает население, равно как и высшие инстанции, зависимыми от аппарата чиновников, а сам аппарат - автономным и полновластным.

Что же касается российской истории, то здесь роль бюрократии, учитывая особое место государства в системе общественно-политических отношений, должна была быть еще выше. Это относится как к дореволюционной истории России с характерными для нее этатизацией общества и особой ролью аппарата государственного управления в организации сословного строя, так и, особенно, к послеоктябрьскому периоду. Именно в советской России происходит утверждение командно-административной системы с жестко централизованным хозяйством на базе огосударствленной собственности, с господством преимущественно политических и идеологических регуляторов вместо экономических.

В методологической части учебника уже отмечалось, что для характеристики особенностей формирования и содержательной эволюции российской бюрократии ряд современных ученых считает целесообразным и эффективным использование концепции патримониализма и патримониальной бюрократии М. Вебера, которая была обоснована немецким социологом в его фундаментальном труде "Хозяйство и общество".

Сам Вебер широко использовал пример российской бюрократии для характеристики патримониального господства, доведя описание "царского патримониализма" до конца XVIII в. По его мнению, бюрократический аппарат России накануне петровских реформ и в течение длительного времени после их завершения, так же как и китайское чиновничество, следует рассматривать как один из характерных случаев патримониальной бюрократии. Как в Китае, так и в России лишь государственная служба являлась источником политической власти и давала возможность экономического обогащения. Хотя российские дворяне в отличие от китайских мандаринов являлись не только государственными чиновниками, но и патримониальными господами в своих имениях, это не меняло существа дела, поскольку социальное положение в России в конечном счете определялось не владением землей, а прежде всего занимаемой должностью.

Рассматривая различные варианты патримониального господства как формы управления, предшествовавшей современной рациональной бюрократии, М. Вебер следующим образом характеризует особенности патримониальной бюрократии. По мнению ученого, основными "родовыми" признаками патримониального аппарата управления являются, во-первых, личностный характер отношений власти, во-вторых, собственническое отношение чиновников к занимаемой должности и связанным с ней экономическим преимуществам. С одной стороны, в этой системе отношений чиновник рассматривает свою власть как личную привилегию. С другой стороны, назначение на государственную должность всегда выступает как "милость" правителя, которую он оказывает лишь тем, на чью преданность может вполне полагаться. Поэтому принцип личной преданности в патримониальных властных структурах имеет первостепенное значение.

Представляя собой традиционный тип господства, патримониальная бюрократия отличается от более поздней рациональной бюрократии прежде всего тем, что в управленческом персонале отсутствуют такие черты бюрократической администрации, как четкое определение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье. Патримониальный правитель наделяет чиновников теми или иными полномочиями от случая к случаю, не устанавливая какого-либо постоянного разделения труда между ними. Вместо постоянного денежного оклада патримониальный чиновник наделяется бенефицием, который дается ему, как правило, пожизненно и предполагает определенные "права на должность" и тем самым ее присвоение. При условии, что границы между сферами полномочий патримониальных чиновников не установлены традицией, оказываются нечеткими, они, как правило, определяются в ходе соперничества между самими чиновниками, действующими по собственному усмотрению и нередко лишь в расчете на вознаграждение.

Приведенные характеристики позволяют без особого труда увидеть поразительное сходство патримониального типа управления с российской политической системой, с процессом формирования и эволюции российской бюрократии.

Вместе с тем проблема российской бюрократии и сегодня остается одной из наиболее сложных и малоизученных как в западной, так и в отечественной историографии. Остаются по-прежнему дискуссионными вопросы возникновения, социальной природы, социальной дифференциации и численного роста данного общественного слоя, его места в структуре общества и государственного управления дореволюционной России.

Большинство западных исследователей склонны считать, что зависимость российской бюрократии от политической власти является ее специфической, традиционной чертой. Исходя из этого, ставится по/1 сомнение возможность применения самого понятия "бюрократия" в подлинном смысле этого слова к русской администрации, например, XVIII - первой половины XIX в. При этом отличие дореволюционной русской бюрократии от западноевропейской (классической) западные ученые усматривают в отсутствии или недостаточном развитии ее функциональной дифференциации и специализации, специфических традиций управления и корпоративной психологии и организации. Отмечается также большая мобильность чиновничества госаппарата российского абсолютизма. Некоторые ученые, напротив, считают, что уже московская бюрократия XVI-XVII вв., не говоря о периоде петровских реформ государственного аппарата, была достаточно эффективной в выполнении своих функций.

Надо, однако, иметь в виду, что основным содержанием процесса складывания единого русского государства в XVI-XVII вв. была ярко выраженная тенденция к централизации власти и управления, формированию "служилого государства". Это нашло свое отражение в изменении социальной опоры центральной власти, противопоставлении боярской аристократии служилого дворянства, служилой бюрократии, непосредственно зависевших от воли монарха. Благодаря такой социальной политике формировалось мощное монархическое государство, сложилась уникальная социальная структура, обеспечивавшая контроль и мобилизацию всех ресурсов страны. В результате же петровских реформ власть монарха еще больше усилилась, поскольку усилилась ее роль в перемещении и передвижении должностных лиц в рамках политической элиты, контроль за их имущественным, социальным и правовым положением.

Как бы то ни было, вполне очевидно, что, начиная с реформ Петра I, несмотря на неоднократные попытки ввести элементы рациональной организации управления в России, дореволюционная бюрократия в целом и основном развивалась в рамках патримониальной модели. По своей содержательной эволюции она сближалась с той моделью власти и управления, которая сформировалась в древнейших азиатских империях (Китай) и отличалась значительной независимостью бюрократии от общества, с одной стороны, и высокой степенью ее зависимости от политической власти - с другой. Основными чертами этого типа бюрократии были: четкая градация внутри правящего слоя, строгая личная ответственность чиновников, цензорский надзор за администрацией и унификация мышления государственных служащих, систематическое обновление аппарата.

Все эти особенности дореволюционной российской бюрократии сохранились и даже усилились в советский период, когда на основе национализации экономики бюрократия приобрела новую организационную форму - форму коммунистической "номенклатуры". Отличительной чертой советской модели бюрократии было единство (тождество) администрации и политики, постепенно подчинившей и поглотившей административный сектор. Базовая административная роль изначально находилась здесь в руках политиков, а подбор кадров осуществлялся не столько по деловым, сколько по политическим качествам и на основе принципа личной преданности.

Исходя из этого, некоторые западные авторы высказывали мнение, что советский политический режим являлся патримониальным с самого момента своего возникновения. Однако большинство исследователей не разделяет этой точки зрения, считая более убедительными попытки применить концепцию патримониализма к периоду правления Сталина, с характерной для этого периода полной зависимостью бюрократического аппарата от политической власти.

Своеобразие, однако, заключалось в том, что, находясь в прямой зависимости от строго ранжированной системы льгот и привилегий (продовольственные пайки и повышенное денежное вознаграждение), построенной по принципу "привилегии за службу" и ставшей несущей конструкцией советского "служилого государства" и условием его эффективности, советская бюрократия обладала в то же время огромными возможностями. В отличие от всех существовавших до того типов бюрократии это была прежде всего властвующая бюрократия, собственник и распорядитель всех общественных благ. Она не только определяла судьбу огосударствленной собственности, являясь, по словам А. С. Изгоева, "новым коммунистическим дворянством" или "новым классом", по определению М. Джиласа, но и одна имела доступ к ограниченным в условиях советской России материальным и духовным благам, используя "монополию на дефицит" как важнейшее средство управления и контроля над обществом.

После реформ Н. С. Хрущева, сопровождавшихся значительным ослаблением зависимости бюрократии от политической власти и усилением административной корпоративности (включая усиление позиций региональных бюрократических элит), и особенно в эпоху правления Л. И. Брежнева советская бюрократия окончательно эмансипировалась в самостоятельную силу со своей иерархией целей и ценностей, своим кодексом поведения, заботящуюся преимущественно о своих собственных интересах. Наиболее наглядно этот процесс обнаружил себя в конце 1970-х - начале 1980-х гг., в период так называемого "застоя", когда в обстановке отсутствия контроля со стороны закона личный интерес чиновника вышел на первый план, усилились фаворитизм в эшелонах власти, обрастание личными связями, использование служебного положения в целях личного обогащения, что вело не только к упадку в экономике, по и деградации всей системы управления.

Именно в этот период под оболочкой партийно-государственной номенклатуры складываются мощные кланы и корпорации, распоряжавшиеся огромными финансовыми, политическими и иными ресурсами.

Читайте также: